"Las Constituciones que no se reforman acaban saltando por los aires"

Javier Pérez Royo.- JAIRO VARGAS


 17/10/2015 11:49


JULIA PÉREZ

"Las Constituciones que no se reforman acaban saltando por los aires"

MADRID.- Ya puestos, ¿por qué no volar la Constitución? Javier Pérez Royo (Sevilla, 1944) es un catedrático de Derecho Constitucional que, con voz pausada y discurso didáctico, expone una conclusión provocadora: la carta magna surgida en 1978 no tiene salida, porque saltó por los aires en 2010. Y ha publicado un ensayo La reforma constitucional inviable (Los Libros de la Catarata, 2015) donde reclama audacia para abordar la nueva fase política.

Pérez Royo sostiene que la Constitución está pensada para no ser reformada. Cuestiona el sistema de representación, una "trampa", escribe, en la que no cayeron los constituyentes y que se edificó sobre las leyes franquistas con un único fin: instaurar la monarquía. Cuestiona el propio proceso de definición de las Cortes Constituyentes. Califica de "atajo" la Transición... Y asiste expectante al resultado que depare las próximas elecciones del 20 de diciembre de 2015, donde se comprobará si el bipartidismo constitucional ha concluido y si se confirma la crisis sistémica en la que, dice, estamos inmersos.

"Yo creo que no va a haber voladura; va a haber implosión". Pérez Royo casi susurra la palabra "implosión", consciente de la gravedad histórica del momento. "Va a pasar lo mismo que ocurrió con la Constitución de la Restauración de 1876, que se pasan desde finales del siglo XIX hasta el año 30 discutiendo sobre su reforma. La Academia de Ciencias Políticas, las universidades, los periódicos... todo el mundo hablando de la reforma de la Constitución y no se reforma, sino que salta el 14 de abril [de 1931, fecha de la proclamación de la Primera República]. El sistema ha quedado sin legitimidad, la Constitución ha quedado vacía, no tiene alma, es un cascarón vacío y se hunde. Algo similar le va a ocurrir a ésta; ése es el camino por el que vamos. En España se discute de reforma de la Constitución más que en ningún otro país del mundo, con muchísima diferencia".


Su primer libro sobre reforma de la Constitución, recuerda, ya lo escribió en 1988, que fue premio de investigación del Congreso de los Diputados: "Las Constituciones que no se reforman acaban saltando por los aires".
Usted sostiene que la reforma constitucional es inviable, aunque se plantee por un partido mayoritario como el PSOE, al que usted asesora. ¿Qué solución cabe?

La Constitución española no es especialmente rígida; está en la media de las constituciones europeas. Las mayorías cualificadas que exige son las que existen en todas las demás. Por lo tanto, no es un problema jurídico, es un problema político.

El obstáculo que hay en España es que, a lo largo de nuestra historia, la sociedad española nunca ha sido capaz de plantearse en circunstancias de normalidad una operación constituyente. Nosotros siempre nos hemos puesto de acuerdo cuando estábamos en una situación en la que ya no podíamos no ponernos de acuerdo: porque los franceses invaden en 1808; porque muere Fernando VII sin descendiente varón y se producen las guerras carlistas; porque llega la revolución de 1868 y se echa a Isabel II y a la dinastía de los Borbones, porque llega el 14 de abril y se echa por segunda vez a los Borbones... Esto es lo que diferencia la historia constitucional española de los demás países democráticos. España no ha hecho nunca una reforma de la Constitución.

Pero, ¿ qué solución cabe? ¿Reforma, ruptura de la legalidad, voladura?

"Hemos tenido un sistema político ordenado jurídicamente a través de la Constitución, pero nos falta la máxima expresión de la legitimidad: su refoma"

El sistema constitucional español tiene cierta estabilidad, está ahora mismo en una situación calamitosa pero ha estado funcionando durante casi 40 años. Desde la muerte de Franco y la Transición, hemos tenido un sistema político ordenado jurídicamente a través de la Constitución y que ha funcionado de una manera razonablemente satisfactoria. Y se han ido dando respuesta a la mayor parte de problemas que habían impedido estabilizar un régimen constitucional: la compatibilidad de la monarquía con el derecho de sufragio universal; la supresión del poder militar, que vigilaba al poder civil y lo sustituía periódicamente en el siglo XX; la tensión con la Iglesia que había sido insoportable en los procesos de 1869 y 1931... Hemos conseguido el respeto a los derechos fundamentales; establecer relaciones laborales; una descentralización política de envergadura; la alternancia sucesiva en el poder...

Esta Constitución nos ha permitido aprobar muchas de las asignaturas constitucionales que teníamos pendientes de nuestra historia, pero nos queda la gorda: la reforma de la Constitución, que es la máxima expresión del principio de legitimidad democrática del Estado constitucional.

La reforma es una vía de renovación de la legitimidad constituyente y de comisión de la legitimidad constituyente originaria con la legitimidad de ejercicio de los poderes del Estado constituido. Y sin reforma de la Constitución se pierde ese vínculo de la legitimidad de origen y la legitimidad de ejercicio, y la legitimidad de origen conforme pasa al tiempo va perdiendo consistencia. Y se queda el sistema vacío de legitimidad.


"Sin reforma de la Constitución se pierde ese vínculo de la legitimidad de origen y la legitimidad de ejercicio"
¿Nuestro sistema está vacío de legitimidad?

Está vaciándose a una velocidad de vértigo ¿Hay una cosa más vergonzosa que hacer en una legislatura cinco presupuestos, en lugar de cuatro, y con trampa? ¿Hay mayor síntoma de vaciamiento de legitimidad de un parlamento al que se le va a hacer votar una cosa que saben que no se va a cumplir? Lo mismo ocurre con la Ley Wert de Educación, que no se aplica ni se aplicará...
O sea, las elecciones de 2015 serán cruciales para confirmar si el sistema bipartidista ha muerto

En España se tenían que haber ido produciendo reformas periódicamente, que nacen del interior de la sociedad española. Pero no ha ocurrido. Mi impresión es que en estas elecciones va a resultar un panorama de ingobernabilidad. Esta Constitución está pensada para que se gobierne a través del bipartidismo y, si no, no funciona. Es muy difícil que vaya a funcionar si ningún partido llega a los 120 diputados. Lo que está pasando en Catalunya es lo que va a acabar pasando en el resto de España.

"Catalunya está desintegrada políticamente y se independizó de España a partir de 2010, con la sentencia del TC"
Entonces, ¿Catalunya es la avanzadilla?

Catalunya es peor, porque está desintegrada políticamente, porque tiene la independencia y se ha fracturado internamente. Lo que está pasando en Catalunya tiene un componente de una fragilidad superior. Pero no es tan diferente que lo que va a pasar en España.
Creo que no estamos viendo todavía la película bien; la iremos viendo conforme nos vayamos aproximando al 20 de diciembre. Yo creo que la dimensión de la fractura territorial se va a acentuar.

Electoralmente Catalunya se ha independizado de España, a partir de la sentencia del Tribunal Constitucional de 2010. Si se cogen los resultados desde 1977, el sistema de partidos de Catalunya y de España son primos hermanos: existen concomitancias entre los resultados para los partidos de gobierno de España. Siempre tienen más del 50%, entre los dos. Y CiU dirige en Catalunya y contribuyen a la gobernabilidad del Estado, aunque se tenga mayoría absoluta. Esto es lo que se ha roto: los partidos de gobierno de España han dejado de tener presencia en Catalunya. Si proyectas los resultados del 27 de septiembre en las circunscripciones electorales para el Congreso de los Diputados, te sale que el PP obtendría de 3 a 4 escaños y el PSOE de 5 a 6 escaños, quizá 7. ¿Y cómo gobiernas España con 3 diputados en Catalunya? Para gobernar España tienes que tener una presencia en Catalunya.


"El independentismo catalán no tiene fuerza para independizarse, pero le sobra tamaño para hacer ingobernable al Estado. Ese es el drama"
Pero su argumento choca con el surgimiento de partidos alternativos que se está produciendo y las posibles coaliciones con ellos, donde el resultado proyecta que la mitad de los electores no es independentista...

Otra cuestión es que el independentismo sea un espejismo, que no sea posible. Esa es mi impresión. Cuestión distinta es que nos encontremos en una situación de desgobierno. El independentismo catalán no tiene fuerza para independizarse, pero le sobra tamaño para hacer ingobernable al Estado. Ese es el drama. El drama no es que ellos se vayan a independizar, sino que nos podemos convertir en ingobernables porque tienen un peso: Catalunya es Catalunya. Electoralmente ha cortado. Ahora veremos políticamente qué es lo que va a pasar.
¿No tiene la impresión de que el sentimiento ha reemplazado a la legalidad?


Aquí lo que ha pasado es que el Tribunal Constitucional formalmente dicta una sentencia en 2010, pero materialmente esa sentencia es un golpe de Estado. La sentencia del TC es un golpe de Estado. Es decir, la Constitución territorial española se basa en el pacto entre el parlamento autónomo y el Congreso de los Diputados para la elaboración de un estatuto que remite la cámara autónoma y el referéndum posterior entre el cuerpo electoral de la nacionalidad o región. En caso de desacuerdo, prevalece la voluntad del Congreso sobre la del parlamento autónomo. Si hay acuerdo, el texto tiene que ir al cuerpo electoral de la nacionalidad o región para su refrendo.

Es decir, el parlamento de la autonomía no puede imponer al Estado un estatuto con el que no esté de acuerdo, ni el Estado puede imponer a la nacionalidad o región un estatuto con el que sus ciudadanos no estén de acuerdo. Esa es la Constitución territorial. Y esa Constitución se ha cumplido siempre desde 1978, pero se rompe con la reforma del Estatuto de Catalunya: el Tribunal Constitucional desautoriza el pacto entre los dos parlamentos y le quita la última palabra a los ciudadanos que se habían pronunciado en referéndum. Nos hemos quedado sin Constitución; está dirigida a unos ciudadanos que rechazan en un 80% esa desautorización.

En su opinión, el Tribunal Constitucional jamás debió intervenir en el Estatuto..

La inserción de un territorio o región en un Estado no puede hacerlo nada más que órganos legitimados democráticamente de manera directa, que son órganos legitimados que pueden pactar. Un Tribunal Constitucional no puede pactar. Puede intervenir a posteriori en la interpretación que se haga para concretarlo. Pero no puede corregir el pacto entre parlamentos y desautorizar a los ciudadanos. Por eso no tenemos salida en Catalunya, porque nos hemos quedado sin Constitución. Formalmente tenemos Constitución, pero materialmente ha dejado de ser aceptada por los ciudadanos a los que va dirigida.
¿Es una Constitución fallida en Catalunya?

Los ciudadanos que tienen que aceptarla y hacerla suya, no la aceptan. ¿Qué hacemos, jurídicamente? ¿Volvemos al Estatuto que anuló el TC? Esto es un disparate. Pero no hay solución. Ahora mismo, ¿quién propone en Catalunya que la fórmula Constitución/Estatuto de autonomía sea la fórmula para la integración de Catalunya dentro del Estado? Eso ya no vale.
¿Y un reconocimiento en la Constitución a una singularidad nacional catalana y un sistema fiscal a semejanza del Cupo vasco?

La única salida, a estas alturas del lío, es la revisión de la Constitución. Se tiene que constitucionalizar la estructura territorial del Estado. Tanto en 1931 como en 1978 la solución que se encontró fue no resolver el problema en la Constitución sino que ésta posibilita que se dé la respuesta a través de los Estatutos.

La estructura del Estado no está en la Constitución, no está aprobada en referéndum por el pueblo español. Moraleja: el problema no puede ser resuelto si no se da respuesta en el propio texto constitucional. Hay que pactar. Los distintos territorios de España tenemos que mirarnos a los ojos y pactar cuál es el lugar que vamos a tener en el Estado. Es decir, hay que hacer un Estado Federal.
¿No tenemos un Estado federalizado?

"El Senado es materialmente anticonstitucional;
¡el Senado es un aborto!

Este Estado es antifederal. El territorio en base al cual se hace la definición del Estado es la provincia, pero no las comunidades autónomas que existen sociológicamente y casi no existen para la Constitución. Esa es la barbaridad. Cogen la provincia, que es la institución territorial del antiguo régimen, y con base en ella se define la representación del pueblo español tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado. Nuestra Constitución territorial es una Constitución provincial. Y eso es antifederal y antidemocrático. El Senado es materialmente anticonstitucional; ¡el Senado es un aborto! Ese es el órgano a través del cual las comunidades autónomas, como apéndice de las provincias, participan en la formación de la voluntad del Estado.


Usted considera que la Transición fue una "trampa" para incrustar la monarquía y cuestiona el propio proceso de definición de las Cortes Constituyentes...

El objetivo de la Transición fue garantizar la restauración monárquica. Es una transición a la democracia, indispensable para que la monarquía no se ponga en cuestión, porque la monarquía no podía sobrevivir a esas alturas de la historia sin un Estado democrático. Y para eso es para lo que sirve la Ley de la Reforma Política y el decreto-ley de normas electorales. Y lo consiguen: un Congreso de los Diputados en el cual, mediante una desviación calculada del principio de igualdad, garantizaron unos determinados resultados y un Senado provincial donde, aparte de garantizar el bipartidismo, evitaron el federalismo. No podían instaurar un Estado central unitario, pero tampoco el Estado federal. Esa fue la pulsión. A través de la provincia consiguieron un bipartidismo dinástico en el Congreso y un Senado que es un baluarte contra el federalismo.

Lo que hace falta es el Estado federal, porque el Estado federal es el que se pacta en sede constituyente. El Estado de las autonomías es un punto de llegada, la Constitución no lo define.

El Estado Federal hay que pactarlo, y no se ha hecho nunca. La sociedad española nunca ha sido capaz de enfrentarse con su complejidad territorial y definirla constitucionalmente. Y ha cogido atajos, que siempre acaban en el Tribunal Constitucional que los hace saltar por los aires.

La monarquía también tendría que abordarse en la reforma de la Constitución...

Las tres grandes decisiones constitucionales son: monarquía, constitución bipartidista y antifederalismo. Fue una Constitución monárquica, bipartidista y antifederal. Y eso se cuela en la Constitución y no se debatió en las Cortes Constituyentes. Esas tres grandes decisiones se debaten y se establecen en las Cortes de Franco que dieron paso a la Ley para la Reforma Política. Ahí la responsabilidad del PSOE es inmensa, que entra como partido republicano y acaba siendo un partido dinástico.
¿Qué tendrían que hacer el Congreso y el Senado?

"La sociedad española nunca ha sido capaz de enfrentarse con su complejidad territorial y definirla constitucionalmente"

La Constitución está a punto de saltar por los aires sin que exista alternativa de gobernabilidad. Su revisión tienen que realizarla el Congreso y Senado. Pero lo primero que tendrían que hacer es desaparecer en la revisión del texto constitucional. El Senado, por supuesto, y también el Congreso: la complejidad de la sociedad española no puede expresarse a través de esa cámara, y vamos a verlo ahora en las elecciones, porque nos encaminados hacia la ingobernabilidad.

El principio de igualdad tiene que hacerse valer; no puede estar domesticado, que es lo que se hizo en la Transición a través de un mecanismo electoral para garantizar el sistema bipartidista, que ha penetrado en todos los poderes e instituciones. Con el principio de igualdad, donde el voto vale lo mismo en todas las circunscripciones electorales, el resultado final no lo controlan.
Sorprende oír hablar de territorios y no de derechos sociales o de demandas como iniciativas populares contra el sistema hipotecario presentado por plataformas antidesahucios, que acabaron estampadas ante un muro del Congreso.

En las propuestas de reformas que se estudian aparecen estas cuestiones. Pero primero hay que resolver quién va a tomar la decisión y quién, a partir de este momento, va a ser el representante el pueblo español. La composición de las Cortes Generales es decisiva, y ahí tiene que haber una traducción del principio de igualdad, y no de la igualdad domesticada, cautiva y encorsetada de la Constitución.
¿Y la reforma del Tribunal Constitucional?

"En la profesión ya hay un acuerdo avanzado de que estamos ante una crisis gravísima"

Es una monstruosidad. Esto es una derivación de la sentencia famosa del 2010: encargas al Tribunal Constitucional que te resuelva tus problemas, para no tener el coste político de poner en marcha el artículo 155 de la Constitución, al igual que ocurre con la Ley de Seguridad Ciudadana.
¿Existe consenso entre los constitucionalistas de que estamos al final de este proceso, como usted sostiene?

Yo creo que no. Mi posición es más bien minoritaria. En la profesión ya hay un acuerdo avanzado de que estamos ante una crisis gravísima. Pero hay grandes diferencias respecto a las soluciones y las fórmulas.